Předsedkyně slovenského Úřadu na ochranu oznamovatelů: Neřešíme jen korupci, máme i případy, kdy trestné činy ohrožují děti

„Představou veřejnosti je, že řešíme jen korupci, což není pravda. Prověřujeme i případy v sociálně-vzdělávací oblasti, kdy řešíme vážná obvinění, která mají dopad i na děti,“ říká Zuzana Dlugošová, předsedkyně slovenského Úřadu na ochranu oznamovatelů. Podle ní je absence ochrany anonymních oznamovatelů nevyužitá příležitost. Na Slovensku proběhl průzkum veřejného mínění, v němž 53 % dotázaných uvedlo, že anonymita je pro ně zásadním faktorem, aby vůbec o nahlašování uvažovali.

Proč by lidé měli věřit vašemu úřadu a nejít s informacemi o porušování zákonů rovnou do médií? 

Výsadou našeho úřadu je, že věc odborně posoudíme a cílem nebude jen informování veřejnosti a vytvoření nějakého možného mediálního tlaku. Odborně zhodnotíme, co se stalo, zda je to v rozporu se zákonem, a oznamovateli poradíme, jak může postupovat, nebo kauzu řešíme ve spolupráci s ním. Šetření záležitosti pak sledujeme, a to až do samotného konce, jímž může být i soudní rozhodnutí. Média zkrátka nikdy nebudou vybavena na to, aby v praxi poskytovala konkrétní ochranu. Ostatně to ani není jejich posláním. 

Kdy Úřad na ochranu oznamovatelů na Slovensku vznikl? 

Úřad vznikl zákonem z roku 2019, ale jelikož se politikům dlouho nedařilo zvolit jeho předsedu, k reálné existenci této instituce došlo až v roce 2021. Potom jsme měli šest měsíců na to, abychom úřad vybudovali doslova na zelené louce.

Takže jste naplnili i unijní směrnici, která členské státy zavazuje chránit oznamovatele? 

My jsme to stihli tak napůl. Slovensko přitom byla jedna z prvních evropských zemí, jež měly ochranu whistleblowerů zakotvenou v zákoně, u nás to bylo už od roku 2015. Před vznikem našeho úřadu měla tuto agendu na starost inspekce práce.

To znamená, že Slovensko v tomto směru nemuselo platit žádnou pokutu, která pravděpodobně čeká Česko? 

Unikli jsme tomu o chlup, protože těsně předtím, než se Evropská komise rozhodla penalizovat ty členské státy, které nesplňují podmínky, Slovensko avizovalo, že zákon už prošel prvním čtením. Komise proto usoudila, že zákon je u nás na spadnutí. Nicméně i my máme určité zpoždění, novela zákona podle znění unijní směrnice byla schválena až letos v květnu. 

Co členským státům evropská směrnice nařizuje? 

Směrnice poskytuje společný rámec pro všechny státy Evropské unie, jenž je nutný k tomu, aby existoval nějaký jednotný typ ochrany pro oznamovatele nezákonností, porušování práv. Hlavním motivem směrnice bylo reagovat na závažné podvody jak v bankovním, finančním i daňovém sektoru, tak i na všechny skandály, jež jsou spojené s daňovými úniky přes daňové ráje, které v evropském prostoru vyústily do vážných finančních krizí. To všechno bylo spouštěčem, jenž Evropskou komisi přinutil vytvořit unikátní mezisektorovou regulaci, protože ochrana whistleblowingu je určitým způsobem zabezpečování vymahatelnosti práva. 

Jak to myslíte? 

Víme, že něco nefunguje a že existují vážná porušení pravidel, která jsme si sami schválili, ale nemá je kdo vymáhat. Přitom jsou zde jednotlivci, co skrze své pracovní pozice vidí, že se děje něco závažného, například se okrádají daňoví poplatníci přes předražené tendry. Často to jsou jediní svědci, kteří mohou takové informace vynést na světlo a tím napomoci k jejich prošetření. Jenže strach z odvety a nízká garance ochrany oznamovatele bývají mnohdy překážkou toho, aby se ozvali.

Vznikl by tedy na Slovensku tento úřad, kdyby Komise směrnici nevydala? 

Vypadá to, že ano. Procesy vzniku úřadu a vzniku směrnice pravděpodobně probíhaly paralelně. 

Nezávislost jako významný faktor

Kdo váš úřad zřizuje? 

Úřad je zřízen zákonem a je tak nezávislým orgánem. Pro mě je nezávislost velmi významným faktorem, protože ji považuji za jednu z předností úřadu, důležitou i pro lidi, kteří se na něj obracejí. Z mého pohledu není moc pravděpodobné, že by běžní občané stejně důvěřovali nějakému oddělení na exekutivní úrovni, například odboru na ministerstvu. 

Vnímáte mimo nezávislost ještě nějaké další výhody úřadu?

Kromě nezávislosti se můžeme bavit o tom, jaké má úřad pravomoci a co pro oznamovatele dokáže udělat. V této sféře jsme jakýmsi veřejným advokátem ve prospěch práv a ochrany oznamovatele, do hry totiž můžeme vstoupit v jakémkoli stádiu. Například se na nás může obrátit člověk, který o podání oznámení teprve uvažuje, ale i člověk, který po podání oznámení dostal v zaměstnání výpověď. 

Pokud byste nebyli nezávislí, nemůžete do vyšetřování záležitosti kdykoli zasáhnout? 

Myslím si, že by to bylo problematické z hlediska organizace a vztahů k různým státním orgánům. Nezávislost nám určitě dává větší svobodu a současně nenarušuje naše vztahy s exekutivou, prokuraturou, policejními orgány a soudy. Zodpovídáme se jen parlamentu, jenž z kandidátů volí předsedu naší instituce. 

Jakým způsobem mohou občané nekalou praktiku nahlásit?

Na webu máme online formulář chráněný šifrovanou komunikací. Zároveň máme pravidelnou informační linku, kam mohou lidé volat, i když se chtějí třeba jen zeptat, v čem spočívá práce našeho úřadu. Samozřejmě k nám lze přijít i osobně. 

Co se stane po vyplnění formuláře? Budete oznamovatele nějak právně zastupovat? Jaký je postup?

Na základě formuláře se člověk spojí přímo s právníky našeho úřadu, kteří si s ním můžou dohodnout osobní setkání, čímž dochází k individuální komunikaci. Když se jedná o extrémní situaci, například hrozí vážná škoda životního prostředí nebo jde o ochranu dětí ve státním zařízení, právník dokáže zareagovat velmi rychle a bezprostředně se s oznamovatelem spojí. To, co považuji za dost důležité, je fakt, že jako úřad akceptujeme i anonymní oznámení. Ukazuje se, že tento způsob představuje pro lidi jeden z motivačních faktorů, aby byli vůbec ochotni něco oznámit.

Jak ale navážete kontakt s anonymním oznamovatelem?

Anonymní oznamovatel se s námi může spojit prostřednictvím webového formuláře, kde udá vlastní anonymizovanou e-mailovou adresu, jejímž prostřednictvím s ním náš úřad komunikuje. Jestliže je anonymní oznámení příliš všeobecné, tedy bez dalších důkazů, například obsahuje pouhé tvrzení, že politik nebo funkcionář XY přijal úplatek, a anonym pak nereaguje na naše dodatečné otázky, úřad se takovým případem nebude zabývat. 

Co pro oznamovatele anonymita znamená? 

Víme, že Česká i Slovenská republika nečelí jen otázkám o dostatečné ochraně oznamovatelů, ale také kulturní bariéře, která oznámení někdy vnímá jako bonzáctví. Kromě strachu z následků tak musíme překonávat i vlastní mentální bariéru, onu pomyslnou a často až falešnou loajalitu vůči kolegům nebo zaměstnavateli. Což je další faktor, kterého by se lidé chtěli zbavit, když jdou něco nahlásit. Někdy se přitom jedná pouze o elementární důvěru. Stalo se nám, že se na nás oznamovatel zpočátku obrátil anonymně, jakmile ale zjistil, jak reagujeme, svou identitu odhalil. 

Dobrá systematika, ale nevyužitá příležitost

Co říkáte na nový český zákon? Spatřujete v něm nějaké nedostatky nebo naopak pozitiva? 

Začnu pozitivy, ale musím říct, že si to netroufám hodnotit komplexně, protože jako právnička na Slovensku k tomu nemám dost praxe ani zdrojů. Z této pozice bych chtěla vyzvednout velmi dobrou systematiku českého zákona, v tom bychom se na Slovensku určitě mohli inspirovat. 

Jak to myslíte? 

Náš zákon je poznamenaný tím, že vznikal v různých časových stádiích, a proto v něm máme hojné dodatečné doplňky, kterými potom trpí systematika a srozumitelnost zákona, a to dokonce i pro právníky. I my na úřadě často vedeme hodinové debaty, jak která ustanovení zákona interpretovat. Těžko si pak představit, jak to mají dělat běžní lidé, kteří by zákon chtěli použít v práci. Takže česká výhoda spočívá v tom, že jste zákon psali od nuly a máte jasněji definované pojmy. 

A ta negativa? 

Tady se jedná spíš o veřejnou politiku než o kvalitu zákona, tedy o to, jak se stát postaví k ochraně whistleblowerů. Na Slovensku jsme zvolili aktivnější a iniciativnější cestu. Evropská směrnice neposkytuje moc přesná kritéria, jakým způsobem má být ochrana realizovaná v praxi. Řada států si proto zvolila pouze minimalistický model a je pro ně, podobně jako pro Českou republiku, největší výzvou důvěra oznamovatelů v instituci, která je má chránit. Česká republika umožňuje oznamovateli pouze následné soudní domáhání přiměřeného zadostiučinění, byla-li mu odvetným opatřením po jeho oznámení způsobena nemajetková újma. V tomto porovnání šlo Slovensko jinou cestou, která oznamovatele podpoří v reálném čase od podání oznámení až do konce celé kauzy. Pokud se člověk rozhodne, že do toho půjde, může se tak ocitnout pod lidským tlakem i tlakem právních následků, a my ho dokážeme podržet právně i lidsky. 

Můžete uvést nějaký příklad? 

Prokurátor má možnost udělit status chráněného oznamovatele, což je preventivní ochrana. V praxi to znamená, že zaměstnavatel nesmí zaměstnance propustit bez souhlasu našeho úřadu. Navíc můžeme chránit i lidi, kteří už výpověď dostali. Můžeme výpovědní lhůtu zadržet na 30 dní, během nichž má oznamovatel možnost obrátit se na soud. 

Dobře, oznamovateli poskytnete právní ochranu, ale jak ochránit lidi před šikanou nebo vydíráním? 

Jako nezávislý úřad můžeme fungovat preventivně, tedy aktivně upozorňovat například statutáře veřejných institucí, že takovým jednáním porušují zákon o ochraně oznamovatelů, což může mít určitý odstrašující efekt. Můžeme požadovat vysvětlení, dělat kontroly. Máme s tím dobrou zkušenost, v některých případech zaměstnavatel pochopil, že za oznamovatelem stojí úřad a celý proces pozorně sleduje. Na základě těchto opatření se nám už stalo, že zaměstnavatelé stáhli žalobu nebo se s dotyčným usmířili. 

Jinou možností je uložení sankce za porušení zákona fyzické nebo právnické osobě, tady má úřad pravomoci ukládat pokuty, ostatně podobně je to i v českém zákoně. U nás jsou ale pokuty o něco vyšší.

Když už k vám někdo přijde, že ze strany zaměstnavatele čelí velkému psychickému tlaku, dokážete pomoci i v takových situacích? 

Máme projekt kariérně-psychologického poradenství, v jehož rámci lze zdarma absolvovat deset sezení s odborníkem. Často se totiž oznamovatelé dostávají do takového stavu, že v důsledku dlouhodobého stresu čelí reálným psychosomatickým poruchám a zdravotním problémům. 

Jestliže se vrátíme zpět k českému zákonu, z návrhů byli vyškrtnuti všichni anonymní oznamovatelé a přestupky pod sto tisíc korun. Slovenská verze obě tyto varianty pokrývá? 

Ano. U vnitřních oznámení, tedy tam, kde oznamovatel upozorňuje na porušení zákona přímo u svého zaměstnavatele, je na zaměstnavateli, zda anonymní oznámení bude akceptovat. Úřad na ochranu oznamovatelů naopak tento typ oznámení přijímá. V květnu jsme zároveň provedli výzkum veřejného mínění, z něhož vyšlo najevo, že pro 53 % respondentů je anonymita zásadním faktorem, aby vůbec o nahlášení nějaké nekalosti uvažovali. Hluboko pod tímto číslem je pak dostupnost ochrany oznamovatele. Cílem zkrátka není generovat hrdiny našich dnů, kteří si to na soudech vytrpí a nakonec třeba zvítězí, ale efektivně odhalovat trestnou činnost nebo další nekalé praktiky. 

Takže absence anonymních oznamovatelů Česku škodí? 

Řekla bych, že to je nevyužitá příležitost, protože na oznamování bychom se neměli dívat jako na něco, co v první řadě někoho ohrozí. Cílem ochrany oznamovatelů je podpora těch lidí, kteří chtějí upozornit třeba na fakt, že se ve státě nehospodaří podle pravidel nebo že veřejný zájem není chráněn, že se okrádají daňoví poplatníci, což má vliv na kvalitu školství, zdravotnictví a vůbec veřejné služby ve státní správě. Takové lidi podle mě potřebujeme maximálně chránit. Každý zákon lze zneužít, jde však o to, jestli efektivní odhalování trestné činnosti a ochranu čestných lidí obětujeme pro pár jednotlivců, kteří mají jiné motivace.

Je těžké anonymní oznámení verifikovat? 

Jak už jsem se výše zmínila, i anonymní oznamovatel musí zůstat s úřadem v kontaktu a jeho zpráva musí obsahovat určité náležitosti. V loňském roce jsme měli třináct anonymních oznámení, z toho jsme reálně prošetřovali jedenáct, protože dva z oznamovatelů se buď neozvali, nebo jejich oznámení neposkytovalo dostatek informací. Proto je nutné říct, že anonymní oznamovatelé s malichernými informacemi se u nás neuplatní, s takovým typem oznámením dále nepracujeme.

A co přestupky pod sto tisíc, nezahlcují váš úřad? 

Pokud jde o menší nebo běžnější protiprávní jednání, těmi se nejvíce zabývá inspekce práce. Jestliže se s takovými zprávami lidé obrátí přímo na nás, odkážeme je na ně. Takže to zatím nevypadá jako extrémně zatěžující.

Oznamovatelé čelí i vážným zdravotním problémům

Co podle vašich zkušeností vede lidi k tomu, aby se na úřad vůbec obrátili? 

Jde především o lidi, kteří jsou odborníci ve svém oboru a velmi dobře mu rozumějí a zároveň mají i velmi citlivě nastavený hodnotový systém. Bez takových předpokladů je velmi náročné pustit se do boje s nějakou nepravostí a nechat se vystavit možnému tlaku svého okolí. Jeden občan nám poté, co podal oznámení, řekl, že se mu opravdu lépe vstává a může se na sebe opět podívat do zrcadla.

Jaké postihy existují v případě, že někomu nekalou praktiku dokážete? Jsou to jen pokuty, nebo hrozí i trestní stíhání? 

Jako úřad jsme udělili jednu pokutu státnímu podniku za to, že nereagoval na řádné oznámení, s nímž se na něj obrátil jejich bývalý zaměstnanec. Za tuto pasivitu, ale i za náznak odvety v odpovědi statutárního zástupce toho podniku, jsme jim udělili pokutu ve výši tři tisíce eur (přes sedmdesát tisíc korun, pozn. red.).

A podali jste i nějaký návrh na trestní stíhání?

Ano, několik trestních oznámení jsme podali. Někdy ve spolupráci s oznamovatelem, jindy na základě anonymního podnětu. Jsou situace, kdy identitu oznamovatele známe, ale on si přeje zůstat v anonymitě. V tom případě podáváme trestní oznámení my, tyto případy lze spočítat na prstech jedné ruky. V současné době intenzivně sledujeme kolem dvanácti trestních stíhaní vedených na základě trestních oznámení od oznamovatelů nebo od našeho úřadu. Za dobu existence úřadu ještě žádné oznámení nevedlo k odnětí svobody, ale fungujeme teprve dva roky. Momentálně máme jeden případ v tom nejpokročilejším procesním stadiu, což je vznesení obvinění. 

Vzpomenete si na nějaký příběh, který byl pro vás osobně těžký?

Třeba případy, kdy někteří oznamovatelé čelili vážným zdravotním problémům a enormní stres jim opravdu mohl způsobit závažná psychická nebo fyzická onemocnění. Nebo případy, v nichž figurují děti a lidé ve zranitelných nebo závislých pozicích. Takové praktiky, které jim mohou ublížit, jsou nejen ve sporu se zákonem, ale i s morálkou. 

Můžete být konkrétnější? 

Jde třeba o zaměstnance různých státních zařízení a jejich chování k dětem. Také si vzpomínám na vážné poškození zdraví s následkem smrti ve zdravotnickém zařízení. Poskytovali jsme asistenci i v situacích, kdy některá zdravotnická centra používala prošlé léky či různé závadné léčebné pomůcky, jež mohou ovlivnit lidské zdraví. Veřejnost si představuje, že řešíme jen korupci, což není pravda. Zabýváme se jakýmkoli porušením zákona, dostáváme i podněty z oblasti ochrany životního prostředí, které se týkají nakládání s odpady. U finančních věcí jde většinou o machinace s veřejnými zakázkami. Řešili jsme i podezření ze zneužívání pravomocí veřejného činitele, kdy státní úředníci podle oznámení poskytovali kontrolní certifikáty za úplatek nebo jiné neoprávněné výhody.