Chraňme whistleblowery dřív, než přijde odveta

Už půl roku platí zákon o ochraně oznamovatelů. Věnek Bonuš, právník Rekonstrukce státu, byl u jeho vzniku a od samého začátku lobboval za co nejúčinnější ochranu whistleblowerů. Mluví o tom, jak zákon funguje, proč oznamovatele nechrání anonymita a nemají ani možnost oznamovat libovolné přestupky, ale jen ty nejzávažnější. Vylepšit by se podle něj mělo i to, že oznamovatel je v Česku chráněn až následně. „Teprve když přijde odvetné opatření, třeba vyhazov z práce, může se bránit u soudu,“ říká. „Na Slovensku je to obráceně, whistleblower smí být propuštěn, až když to povolí nezávislý úřad. Taková ochrana je mnohem účinnější.“

Benýšek to možná prorazí i pro ostatní

Zákon o ochraně oznamovatelů platí půl roku. Osvědčil se?

Na posouzení je ještě brzy, nemáme k tomu potřebná data. Zákon není pro whistleblowery, o kterých se píše v novinách, kteří jsou ochotni svůj příběh medializovat. Zaměřuje se na takové ty každodenní hrdiny, co na pracovišti narazí na nějaký problém, chtějí s tím něco udělat a nahlásí to. V takové situaci je složité říct, zda se zákon osvědčuje, protože napřed musíme posbírat nějaká data, udělat šetření mezi povinnými subjekty – úřady v obcích nad deset tisíc obyvatel a firmami s více než padesáti zaměstnanci, které měly zavést interní oznamovací systém. Externím oznamovacím místem, otevřeným pro všechny oznamovatele, je ministerstvo spravedlnosti. Je třeba zjistit, zda oznámení chodí a jak jsou řešena. Asi by pomohly rozhovory s pověřenými osobami, na těch zákon hodně stojí.

Probíhá nějaký sběr dat, jež by zhodnocení zákona umožnila?

Ministerstvo spravedlnosti to má určitě v plánu, myslím, že je tam rozjeto několik projektů na implementaci zákona. Zabývá se tím odbor střetu zájmů a boje proti korupci, který vede Jiří Kapras. Ten má pod sebou také ono externí oznamovací místo. Má k oznamovatelům vstřícný vztah, na dobrém fungování zákona mu záleží. Nevím o tom, že by nějaké takové šetření probíhalo v neziskovém sektoru. Transparency International či Oživení, dvě protikorupční organizace, jež pracují přímo s whistleblowery, budou znát spíš kazuistiky. Můžou už mít nějaké zkušenosti s pokusy použít zákon.

Nejznámější je prozatím případ ředitele insolvenčního odboru ministerstva spravedlnosti Jana Benýška. Oznámil podezření na manipulace při zkouškách insolvenčních správců, a byť by měl být před odvetou chráněn, Fialova vláda na návrh resortního ministra Pavla Blažka (ODS) jeho místo zrušila. Co nám případ prozradil o fungování zákona?

Jeho případ ukazuje, že máme velký problém s ochranou státních zaměstnanců. Typický způsob, jak pohodlně vyhodit státního zaměstnance, je skrze systemizaci. Doplňuje se k tomu změna organizačního řádu a ten už zmiňuje konkrétní místa, která budou zrušena. Z toho lze dovodit, který člověk přijde o práci. Účelem zákona je oznamovatele chránit, odvetná opatření proti němu jsou zakázaná, zákon by tedy měl poskytnout ochranu i proti rušení míst, tedy zmíněné systemizaci.

A takovou ochranu neposkytuje?

Problémem jsou soudy. Odmítají brát systemizaci jako individuální rozhodnutí, považují ji za rozhodnutí obecné. Říkají, že bránit se lze až proti konkrétnímu rozhodnutí, tedy proti tomu, že oznamovatel přijde o místo. A v tomto kontextu pak teprve můžou přezkoumávat i tu systemizaci. Jenže ochrana pak nepřichází včas, je relativně komplikovaná a s velmi nejistým výsledkem. Aby skutečně došlo k nápravě, musela by být na konci soudních tahanic zrušena sama ta systemizace, vlastně by to muselo být vráceno do původního stavu. Konkrétně v případu Jana Benýška by muselo být obnoveno místo ředitele, které bylo zrušeno, a on by měl být znovu ustanoven ředitelem. Zkrátka to vypadá, že zákon nebude pro státní úředníky efektivní. Pokud by nešlo napadnout systemizaci, cíle zákona nebude dosaženo. Ale je dobré, že se o to Jan Benýšek chce pokusit, možná to prorazí pro ostatní.

Ministerstvo Pavla Blažka zákon vykuchalo

Asi nejvíc se probíralo, že oznamovatelé nemohou být anonymní. Je to problém?

Věnujeme se zákonu roky. Poprvé byl předložen už v minulém volebním období za vlády Andreje Babiše, ministryní spravedlnosti tenkrát byla Marie Benešová. S první podobou zákona jsme vlastně byli spokojeni. Nedosáhli jsme všeho, ale zákon podle nás fungoval. Tehdy byl napsán tak, že bylo možné oznamovat anonymně, a zároveň se týkal nejen trestných činů, ale i všech přestupků. Za Babišovy vlády prošel zákon ve sněmovně pouze prvním čtením, nebyl schválen. Doufali jsme, že vláda Petra Fialy zákon jenom vezme a znovu jej rychle předloží k projednání. Pak jsme ale zjistili, že ministerstvo vedené Pavlem Blažkem pracuje na tom, aby zákon vykuchalo. Když šel nakonec do vlády, vypadla z něj možnost oznamovat anonymně. Zároveň se zákon přestal vztahovat na přestupky.

Jak má ale whistleblower poznat, zda jde o trestný čin, nebo o přestupek?

Ano, také jsme namítali, že oznamovatel není od toho, aby si dělal právní posouzení. Proto ten zákon má být co nejširší.

Vláda Andreje Babiše byla tedy k oznamovatelům vstřícnější než současná vláda Petra Fialy?

Spíš to Babišově vládě bylo jedno, nestalo se z toho politické téma. Babišova vláda fungovala tak, že řada věcí nebyla ze strany ministrů nijak zpolitizovaná, nechali svůj úřednický aparát, ať si v zásadě dělá, co chce. Takže výsledek odborných jednání mezi námi a ministerstvem spravedlnosti – protože my jsme byli při tvorbě zákona nejaktivnější v připomínkování, vyměňovali jsme si s ministerstvem dlouhé dokumenty – byl uspokojivý. Naopak za současné vlády došlo k politizaci zákona hned na samém začátku.

Kdo měl přípravu zákona na ministerstvu spravedlnosti na starost za Marie Benešové a kdo za Pavla Blažka?

Pořád ředitel odboru střetu zájmů a boje proti korupci Jiří Kapras.

Ředitel Kapras se snažil, aby zákon byl co nejlepší?

Myslím, že ano. Zásadně jsme se za Babišovy vlády neshodli jen na jedné věci. Chtěli jsme, aby externím oznamovacím kanálem nebylo ministerstvo spravedlnosti, ale nějaký nezávislý orgán. To byl asi hlavní požadavek, s nímž jsme v minulém volebním období neuspěli. Jenže na kauze Benýšek vidíme, jak je to krkolomné. I když chtěl oznamovat externě, musel oznámení poslat na ministerstvo spravedlnosti, proti kterému oznamoval.

Takže místem, kam by se oznamovalo, by podle vašich představ nebylo ministerstvo, ale třeba úřad ombudsmana?

Takových míst se nabízí víc, úřad ombudsmana či Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, ústřední orgán státní správy, který je nezávislý na vládě. S ním je ale problém, dlouhodobě špatně funguje, i když tam nastala zlepšující se tendence.

Neměl by se pro oznamovatele spíš zřídit zvláštní úřad?

I model nového úřadu jsme navrhovali jako variantu. Tak je to na Slovensku, není to nic unikátního a osvědčuje se to. Nebylo to ale průchozí ani za minulé vlády a dneska už vůbec.

Jak se stalo, že ze zákona předloženého Fialovou vládou vypadla možnost, aby oznamovatelé byli anonymní a ochrana se přestala vztahovat na oznámení přestupků?

Ve sněmovně jsme hodně bojovali za to, aby se anonymita a přestupky do zákona vrátily. Chodil jsem za poslanci, přesvědčoval je, nakonec jsem pro variantu navrácení těchto dvou věcí přesvědčil tři kluby, Piráty, Starosty a nezávislé a TOP 09, nikoli ale zbytek sněmovny.

A co opozice, především ANO? V návrhu jejich vlády přece anonymita i přestupky byly?

Opakovaně jsme dostávali garance, že tomu tak bude, že Andrej Babiš osobně anonymitu oznamovatelů podpoří. Pak ale otočil o sto osmdesát stupňů. Když jsme před třetím čtením zákona uspořádali před sněmovnou happening, zastihli jsme Andreje Babiše při příchodu do sněmovny – a zákon charakterizoval slovem „udávání“.

Proč tak změnil názor?

Přisuzuji to nějakému obecnému příklonu ANO ke konzervatismu. Asi si řekli, že z hlediska kulturních válek jim dává smysl označit oznamovatele za práskače, nikoli hrdiny.

Co změnu způsobilo?

Nevím. Musím ale doplnit, že se zákonem se nám přece jen malinko hnout ještě podařilo. Dostaly se do něj přestupky, za které hrozí pokuta alespoň sto tisíc korun. Může jít například o pokyn k práci přesčas v rozporu se zákonem, o odmítání poskytnout výplatu, o nedodržení povinnosti zajistit bezpečnost práce i o další pracovněprávní přestupky podle zákona o inspekci práce. Tuto změnu podal jako pozměňovací návrh předseda klubu ODS Marek Benda. Mimo zákon ale zůstalo hodně přestupků, kde hrozí nižší pokuta. Například neohlášení střetu zájmů. Tam je silný veřejný zájem, aby to nahlašovat šlo. Podstatou whistleblowingu je, že někdo disponuje informací, která není lehce dostupná, a je ochoten ji předat. Právě to, kdo je ve střetu zájmů, není vůbec jednoduché zjistit, opravdu to ví jen pár lidí. Tady by ta interní informace hodně pomohla.

Praxe je tedy taková, že whistleblower podezření o střetu zájmů ohlásit může, nemá ale ochranu podle zákona?

Ano, může sepsat oznámení a poslat ho pověřené osobě. Ale není chráněn před odvetnými opatřeními. A pověřená osoba není ani povinna se jeho oznámením zabývat.

Ještě zpět k anonymitě oznamovatelů. Kdo konkrétně způsobil, že ze zákona vypadla?

Myslím, že na ministerstvo spravedlnosti vedené Pavlem Blažkem přišlo politické zadání ze strany ODS, domnívám se, že se v tom angažoval přímo Marek Benda.

Proč nechtěli anonymitu?

S řadou poslanců jsem o tom mluvil, nejčastěji jsem slyšel argument, že nechceme podporovat práskače. Ministr Blažek to zdůvodňoval tím, že přece nelze chránit oznamovatele, kterého neznáme. To je absurdní. Když nikdo nebude vědět, kdo je oznamovatel, je to ta nejsilnější možná ochrana. Přitom anonymita by nebyla žádnou novinkou. Než byl zákon přijat, platilo nařízení vlády, jež se týkalo oznamovatelů ze státní správy, a podle něj bylo možné oznamovat anonymně.

Můžeme se připravit o řadu podnětů

Zároveň ale platí, že když mám nějaké podezření, můžu se anonymně obrátit na policii nebo státní zastupitelství?

Také jsme argumentovali tím, že policie to zvládá dobře. Když dá někdo podání a nepodepíše se, nehodí ho do koše. Posuzuje podání podle obsahu a ne podle toho, zda je pod ním někdo podepsaný. Pokud jde o zákon o ochraně oznamovatelů, může dojít k tomu, že někdo nedá oznámení raději vůbec, než by se pod něj podepsal. Můžeme se tak o řadu podnětů připravit.

Stejně tak může oznamovatel své podezření sdělit novinářům, kteří chrání své zdroje?

Tím ale riskuje, že přijde o ochranu podle zákona o ochraně oznamovatelů. Zákon totiž říká, že obrátit se souběžně na novináře může oznamovatel jen v případech, kdy bezprostředně hrozí závažná újma nebo kdy nelze očekávat, že ministerstvo spravedlnosti oznámení řádně prošetří, či když předchozí řádné interní nebo externí oznámení nikam nevedlo. Může to mít i ten dopad, že se na novináře bude obracet méně oznamovatelů. Na druhou stranu za novináři chodí lidé, kteří jsou celkově poměrně nebojácní, a je otázka, zda to někoho z nich může odradit.

Nemohlo dojít k tomu, že oznamovatelů ubylo, když podle nařízení vlády, které platilo před zákonem, mohli být anonymní a nyní podle zákona nemohou?

Jak už jsem říkal, čísla zatím nemáme. Ale o zákoně se docela mluvilo, povědomí lidí o tom, co je whistleblowing, se zvýšilo a novináři psali o oznamovatelích pozitivně. Tipoval bych tedy, že oznamovat bude více lidí. Faktem ale je, že zákon není úplně nejlepší nástroj u nejzávažnějších oznámení, kde lidé mají strach z odvety a přitom nemůžou být anonymní. Pokud někdo anonymně oznámí něco policii a později je jeho totožnost odhalena a je vystaven odvetným opatřením, ochranu podle zákona nakonec získá. To je novinka od přijetí zákona o ochraně oznamovatelů

Ukázal vám půlrok se zákonem něco, co byste rádi změnili?

Kauza Benýšek ukázala, jak problematická je následná ochrana. Teprve když přijde odvetné opatření, třeba vyhazov z práce, může se oznamovatel bránit před soudem. Na Slovensku je to obráceně, whistleblower smí být propuštěn, teprve když to povolí nezávislý úřad. Taková ochrana je mnohem účinnější. Podobně jsme to za vlády Andreje Babiše i navrhovali, ministerstvo to ale nechtělo, a my jsme od toho ustoupili. Jedná se však o zásadní věc, preventivní ochrana místo ochrany ex post.